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预付式消费盼更厚实的法律“防火墙”

发布时间:2016-05-27 14:41:00 来源: 点击:

来源:中国消费者报  任震宇 谢正军 
 

  

谢正军/图

       中国消费者报报道(记者任震宇)近年来,预付式消费在商业零售业、美容美发、健身、餐饮以及娱乐等商业、服务性行业普遍存在。由于立法上的漏洞,监管不足等原因,致使消费争议不断,严重侵害了消费者的合法权益。在中消协日前举办的“第二届海峡两岸暨港澳推动消费者权益保护论坛”上,针对预付式消费中的消费者权益保护问题,两岸四地消费者组织进行了研讨。

  共同的难题

  中国消费者协会法律与理论研究部主任陈剑告诉记者,2014至2015年,大陆(内地)消协组织统计数据显示,共收到预付式消费投诉1.6万件,其中服务类投诉1.5万件,占所有投诉的九成以上。美容美发服务、健身服务、预售服务、餐饮服务和洗浴服务,位列投诉量的前五位。

  香港消费者委员会法律顾问罗康毅表示,预付式消费涉及各种风险,其中最大的风险是商户倒闭,消费者不能提取货品及退款,将蒙受经济损失。2015年,香港有一家叫DSC德尔斯的连锁家电中心倒闭关门,香港消委会接到大约1300多起相关投诉,涉及金额港币300多万元。

  来自台湾地区的消费者文教基金会副董事长游开雄律师表示,2015年1月1日至今年3月31日,消费者文教基金会共接到数百起与预付式消费相关的消费者投诉,涉及健身中心107件,美容52件,预付票券(游泳券、住宿券、餐券)30件,补习课程(含在线课程)462件。

  澳门地区也有为数不少的类似事件。澳门特别行政区政府消费者委员会技术员李咏琪表示,2009年澳门地区一家瑜伽中心倒闭关门,共接到220起投诉;2010年澳门一家廉价航空公司倒闭关门,更接获超过2600起投诉;2012年一家健身中心停业,接到50起投诉。

  缺位的法律

  对于预付式消费引发的消费纠纷问题,中国消费者协会法律部主任陈剑认为,既有消费者与经营者之间存在信息严重不对称的问题,也和监管、法律不完善,失信成本低有关。《消费者权益保护法》虽对预付式消费做出了一些规定,但过于原则,对于一些核心问题没有具体规定,很难有效保护消费者权益。中国人民银行、商务部分别通过规章对多用途、单用途商业预付卡做出了一些规定,但实践中,不具备发卡资质、不按规定发卡的情况仍然大量存在。特别是在单用途预付卡管理方面,存在监管盲区。而目前大陆(内地)的信用体系建设尚不完善,经营者携款潜逃后,由于查不到被诉方,消费者难以通过行政和司法方式有效维权。

  中国政法大学的吴景明副教授告诉记者,对于预付式消费,无论是立法还是执法均显得很薄弱,基本法层面只有《消费者权益保护法》第五十三条有简单而原则的规定:“经营者以预收款方式提供商品或者服务的,应当按照约定提供。未按照约定提供的,应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款;并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。”2012年商务部颁布现正在修订的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》,虽然规定了备案制度,明确了预付卡的发行与服务以及资金管理等,但落实极其不力。

  澳门消费者委员会技术员李咏琪表示,由于澳门现在没有法律规范预付式消费,消委会接到投诉后面临难题,比如对于前述瑜伽中心倒闭关门引发的投诉,由于不排除经营者是籍此敛财诈骗,故将有关个案转至警察机关进行刑事侦查。而对于廉价航空公司倒闭关门引发的投诉,由于进入破产清算程序,消委会仅能建议消费者以债权人身份向法院提出赔偿申请。

  相比之下,香港的法律更加完善一些。香港消费者委员会法律顾问罗康毅告诉记者,香港对预付式消费的消费者权益保障主要涵盖三个方面:法例监管、信用卡保护、清盘的资产分配机制。

  在法例监管方面,根据香港商品说明条例(香港法例第362章)第13I(2)条:商户在接受预付款时意图不供应有关产品/服务、意图供应与有关产品/服务有重大分别的产品/服务,或没有合理理由相信能在指明或在合理时间内供应有关产品/服务,即属违法。最高罚款为港币50万元及监禁5年。另法庭可在判刑时命令被告向消费者赔偿。

  信用卡保护是指消费者以信用卡购买预付式消费服务,当商户因倒闭而无法提供货品或服务时,卡主可向发卡银行提出退款申请。经调查属实后,发卡银行可按发卡机构的营运规则向收款银行追讨款项,退还消费者。

  清盘的资产分配机制,是指消费者在商户倒闭前,如还未接受/使用所有预付的货品或服务,根据现行香港法例,消费者是无抵押的债权人,有权就商户的资产获得分配。一般而言,资产分配按以下先后次序排列:有抵押债权人,如银行;优先债权人,如员工的薪金/遣散费;无抵押债权人,如消费者;公司股东。消费者在资产分配序列中差不多排榜末,在现实中能取回款项的机会很小。

  亟待加强立法

  吴景明认为,预付式消费涵盖范围广,监管难度大,单以部门规章的方式加以规范无济于事,应通过立法做出制度设计,包括:设定单笔最低限额和最高限额,设定发卡量和可收取总金额的上限,同时根据企业上一年度纳税总额的比例核定下一年度发卡数和收取的总金额数,以免过度发卡套取资金;在实现上述规定的基础上,规定严格的保证金制度,保障金开立专门账户存储,一旦出现损害消费者权益的情形,以保证金先行赔付;建立严格的第三方资金托管制度,经营者收取的资金不能进入发卡人账户,由主管部门确定的第三方金融机构负责开立账户托管,专管部门管好托管机构;资金的支付必须在经营者提供完商品或者服务后以有效票据申请划拨;预付卡的有效期限应规定由双方协商确定,并以有效的方式加以明确;建立余额退还制度,双方约定的有效期届满,预付卡内仍有余额的原则上必须退还,具体退还办法应遵循公平原则;明确政府统一的单一管理部门并明确职权和责任。

  陈剑表示,对于预付式消费的立法,可以从三个层面加以推动:一是制定适用于所有市场主体发卡行为的专门行政法规;二是在《消法》配套法规中对预付式消费做出相应规定;三是在地方《保护消费者权益条例》或《消法》实施办法中做出具体规定。目前,已有6个省市相继出台了新修订的《保护消费者权益条例》,其中有不少新规定涉及预付式消费,条件成熟的其他地区可结合本地情况继续予以推动。国家层面的行政法规,建议应当明确预付式消费的监管部门及监管职责,增加保护消费者的特别规定,如一定时间的冷静期、全过程任意解除权、转让承继和选择权等,限制发卡主体资质、规模、额度,细化经营者义务和禁止性行为,加强规范合同订立和格式条款,强化信息披露要求,严格预付资金管理,加大违法责任追究等。

  ●相关链接

  据消费者文教基金会副董事长游开雄介绍,台湾地区对于预付式消费的风险防护和消费者权益保护,主要有三方面措施:

  一是发行机构发行资格限制与主管机关监督机制。发行预付式消费凭证的企业、机构,需得到金融监督管理委员会许可,且对最低实收资本额有门槛要求。金管会可以随时派员或委托适当机关检查发行预付式消费凭证的机构,并可要求其据实提报财务报告、财产目录或其他有关资料。如果经营者经营状况、财务状况显著恶化,有可能不能支付其债务或有损及持卡人利益,金管会可以命令其将预付式消费业务移转于金管会指定的其他发行机构。

  二是履约保证机制或强制信托。法律规定了预收款交付信托、履约保证保险、同业公会连带保险等履约保证机制,要求发行预付卡的非银行发行机构,收取的预付费款项达到一定金额后应缴存足额准备金,且扣除准备金后,剩余款项应全部交付信托或取得银行履约保证。

  三是赋予消费者有随时解除或终止合同的权利,消费者选择退出合同时,可请求经营者退还费用。

  大陆(内地)消费者组织也有相关举措。

  江苏省消协秘书长童天武告诉记者,江苏省消协推动江苏省美发美容行业协会制订并发布了 《美发美容预付费消费卡发售企业自律公约》,规定加入自律公约的企业,要按所开门店数向行业协会缴纳一定比例的保证金,消费者在购卡后15日内享有无理由退卡权等;发布《江苏省美容美发行业预付式消费卡退卡办法》,规定了冷静期制度、经营者必须与消费者签订书面合同、预付费服务有效期限内不得提价或增加限制条件等。常州市消费者协会指导市美容美发协会以9家龙头企业共同组建诚信联盟,签订了《常州市美容美发行业预付消费卡发售企业自律公约》,引入连带担保制度。2011年,苏州市消费者权益保护委员会联合中国银行苏州分行,以美容美发行业为试点推出江苏省首张由银行托管资金模式的预付式消费卡,实现了对预付卡服务交易资金的动态监管。

  安徽省消保委副秘书长江来介绍说,新修订的《安徽省消费者权益保护条例》针对预付式消费领域存在的问题做出了规定,如消费者有权要求经营者签订书面合同;经营者不能正常或者继续提供商品、服务的,必须提前30日告知;商业特许经营的特许人在与被特许人订立的合同中,应当明确商品或者服务的质量要求、消费者权益保护、赔偿责任承担等内容。 (任震宇)


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